Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes, Statut des réfugiés et apatrides - Mémorandum préparé par le Secrétaire général - TABLE DES MATIERES
Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes, Statut des réfugiés et apatrides - Mémorandum préparé par le Secrétaire général - TABLE DES MATIERES
E/AC.32/2
Le Conseil économique et social a adopté le 8 août 1949 une résolution N°248 (IX) qui institue « un Comité spécial composé des représentants de 13 gouvernements possédant une compétence particulière dans ce domaine1 et qui, tenant compte des observations faites à ce sujet au cours des débats de la neuvième session du Conseil en particulier en ce qui concerne la distinction à faire entre les personnes déplacées, les réfugiés et les apatrides sera chargé.
« a) D'examiner s'il est souhaitable d'élaborer une convention revisée et globale relative au statut internationale des réfugiés et des personnes déplacées2 et, dans l'affirmative, de préparer le texte de cette de cette convention ;
b) D'étudier les moyens de supprimer le problème de l'apatridie et d'examiner notamment s'il serait souhaitable d'inviter la Commission de Droit international à préparer une étude et à faire des recommandations sur cette question ;
c) De faire, compte tenu des recommandations du Secrétaire général mentionnées ci-dessus, toutes autres suggestion qu'il jugera utiles à la solution de ces problèmes ».
Ce document traite exclusivement de la question a). La question b) est traitée dans un autre document.
Question posée : Est-il « souhaitable d'élaborer une Convention revisée et global relative au statut international des réfugiés et des personnes déplacées et, dans l'affirmative, de préparer le texte de cette convention » ?
La réponse doit être affirmative
1. La statut des réfugiés et apatrides doit être fixé par le moyen de convention internationales.
Dans une étude du 1er février 1949,3 le Secrétaire général posait la question de savoir si pour fixer le statut des réfugiés, il était nécessaire de recourir au procédé de la Convention internationale, ou s'il pourrait suffire de présenter aux Etats de recommandations pour qu'ils apportent des changements à leur législation ou à leur pratique administrative.
Le Secrétaire général disait à cet égard :
« Certes, rien ne peut être fait sans la collaboration, et à plus forte raison contre la volonté des pays d'accueil. Mais pour que la bonne volonté de ces pays se traduise par des actes, il est indispensable de recourir au procédé de la Convention et cela pour les raisons suivantes :
Certaines mesure telle que la création d'un pièce destinée à suppléer à l'absence de passeport nécessitent un accord international formel.
D'autres mesures qui, en théorie, pourraient être adoptées au moyen d'actes législatifs, pour des raisons techniques et psychologiques ne peuvent, en pratique, être adoptées de cette façon.
En effet :
a) Aucune gouvernement ne voudra devancer les autres par crainte d'être seul à améliorer la condition des apatrides et de provoquer ainsi leur afflux sur son territoire.
b) Une initiative prise isolément par un gouvernement peut paraître inspirée par des vues politiques particulières. Seule l'action simultanée ne donne pas lieu à de telles suspicions.
c) Une loi destinée à améliorer la condition des apatrides devrait contenir un ensemble de disposition touchant les branches les plus diverses de la législation interne. Il serait difficile de faire voter par les Parlements généralement surchargés de travail une telle loi d'un caractère inusité et d'un contenu hétéroclite qui nécessiterait au préalable l'examen de diverses commissions.
d) La ratification d'une convention dans laquelle toutes ces dispositions trouvent naturellement leur place est plus aisée.
e) L'expérience dans ce domaine montre que rien n'a été fait sur le plan de la législation interne pour donner suite aux recommandations contenues dans l'arrangement 30 juin 1926,4 bien que ces recommandations adoptées après une discussion approfondie répondissent aux intentions de nombreux gouvernements. Or, ces mêmes dispositions furent intégrées dans le droit des pays contractant après avoir été insérées dans les Conventions de 1933 et 1938.
f) Une convention générale est une construction internationale durable. Ouverte à l'adhésion des Etats qui ne l'ont pas signée, elle incite les gouvernements à s'associer à l'oeuvre entreprise par leurs devanciers. Même si ces gouvernements ne sont pas en mesure de donner leur adhésion, la convention exerce une influence directe sur la pratique administrative et judiciaire des pays ».
C'est cette méthode qui a été suivie jusqu'à présent. Des conventions et accords ont été conclus pour fixer le statut des réfugiés qui étaient placés sous la protection des institutions internationales.
Il est nécessaire de persévérer dans la méthode qui a été suivie jusqu'à présent. En effet, avec la disparition de l'Organisation internationale pour les réfugiés, le problème des réfugiés va entrer dans une nouvelle phase.
Cette phase qui commencera après la dissolution de l'Organisation internationale pour les réfugiés sera caractérisée par le fait que les réfugiés mèneront une vie indépendante dans les pays d'asile. Les réfugiés, sauf les cas difficiles, (hard core) cesseront d'être entretenus par une Organisation internationale comme c'est le cas actuellement. Ils entreront dans le circuit économique des pays d'asile et pourvoiront eux-mêmes à leurs besoins ainsi qu'aux besoins de leur famille. Ce sera la phase d'établissement et d'assimilation des réfugiés. Son terme final sera, si le réfugié ne consent pas à être rapatrié, son intégration dans le communauté nationale qui lui a donné asile. Or, pour que le réfugié puisse mener une existence normale et s'assimiler rapidement, il est nécessaire qu'il jouisse d'un statut équitable et stable.
2. Il est souhaitable d'élaborer une convention relative au statut internationale des réfugiés qui s'appliquerait en principe à toute les catégories de réfugiés que l'on entend doter d'un statut international
Jusqu'à présent la méthode suivie a été d'adopter par voie de conventions des statuts spéciaux pour des catégories déterminées de réfugiés (Convention du 28 octobre 1933 concernant les réfugiés dits Nansen et Convention du 10 février 1938 concernant les réfugiés en provenance d'Allemagne en étendant parfois ultérieurement le bénéfice de ces conventions à d'autres catégories de réfugiés.5
L'évolution historique a consisté à étendre successivement la protection internationale à des catégories nouvelles de réfugiés. Finalement, cette protection couvre les catégories les plus diverses de réfugiés. (Voir en dernier Lieu la Convention de l'OIR - Annexe 1).
Pour faire en sorte que tous les réfugiés que l'on veut protéger jouissent d'un statut international, on peut recourir à deux méthodes :
a) La première méthode consisterait à étendre à de nouvelles catégories de réfugiés, ou à toutes, le bénéfice d'une convention existante. Ce pourrait être la Convention de 1933 qui, à la différence de la Convention de 1938, ne contient pas de dispositions convenant exclusivement aux réfugiés d'une seule origine et qui est actuellement appliquée dans certains pays aux réfugiés russes, arméniens et espagnols.
b) La seconde méthode consisterait à conclure une convention nouvelle qui s'appliquerait en principe à toutes les catégories de réfugiés que l'on veut doter d'un statut international.
Par ces deux méthodes on aboutirait finalement à conférer un statut international à tous les réfugiés que l'on veut protéger.
La seconde méthode semble préférable à la première. Elle unifie et simplifie en donnant le même statut aux réfugiés des diverses catégories qui ont en principe les mêmes besoins et que par conséquent il convient d'admettre au bénéfice du même statut.
Par ailleurs, en fixant dans une conventions nouvelle le statut des réfugiés on tiendra compte des enseignements de l'expérience, des besoins révélés par la pratique et de l'évolution des idées par rapport à la période de l'entre-deux-guerres.
Une observation est nécessaire : la question de savoir quelles catégories de réfugiés doivent jouir d'un statut international est une autre question. On la trouvera traitée dans les commentaires relatifs à l'article premier du projet de Convention qui est donnée ci-dessous.
3. La convention nouvelle devrait-elle coexister avec les conventions anciennes ou devrait-elle remplacer complètement ces dernières ?
La question est de savoir si la nouvelle convention devrait une fois qu'elle serait entrée en vigueur se substituer complètement aux convention existantes tout au moins en ce qui concerne les Etats parties à la nouvelle convention ou si au contraire la nouvelle convention devrait fonctionner concurremment avec les conventions existantes pour les Etats parties à la fois à la nouvelle convention et aux conventions antérieures.
Deux solutions s'offrent :
A - Solution qui consisterait à décider que la convention nouvelle remplacerait les conventions existantes
Il faut préciser la portée de cette solution. Dans tous les cas les conventions anciennes ne seraient pas abrogées avant que tous les Etats parties à ces conventions soient devenus parties à la convention nouvelle. En effet, il est des Etats parties aux conventions anciennes qui pourront ne pas vouloir devenir partie à la convention nouvelle, la situation pour eux resterait évidemment inchangée.
Mais, à partir du moment où des Etats parties aux conventions anciennes seraient devenus parties à la convention nouvelle, cette convention nouvelle s'appliquerait seule en ce qui concerne ces Etats qui cesseraient d'être liés par les conventions anciennes.6 L'avantage que l'on verrait à ce qu'il en fût ainsi est un avantage de simplicité et d'unité.
A cette solution ou peut faire les objections suivantes :
a) On sait que les conventions nouvellement conclues ne reçoivent ordinairement des ratifications et adhésions qu'après un assez long délai. Ainsi les quelques Etats qui deviendraient les premiers parties à la nouvelle convention seraient liés vis-à-vis d'un nombre moindre d'Etats qu'ils ne le sont par les conventions actuellement existantes bien que ces conventions n'aient n'aient pas reçu de très nombreuses ratifications ou adhésions.7
Mais, à la vérité, cela présente peu d'importance que l'Etat soit lié vis-à-vis de trois Etats ou de dix, vu que l'effet pratique de la convention concerne le traitement des réfugiés et non pas les autres Etats.
b) Cette solution ne risquerait-elle pas dans certains cas de compromettre des résultats acquis qui doivent être conservés ? En effet, des Etats peuvent ne pas être disposées à accorder aux nouvelles catégories de réfugiés certains avantages qu'ils ont accordés à telles ou telles catégories anciennes visées par les conventions existants. Dans ces conditions le système d'une convention unique pourrait limiter la liberté des Etats et être défavorable à certaines catégories de réfugiés.
B - Solution qui consisterait à décider que la nouvelle convention coexisterait avec les conventions anciennes
Le jeu respectif des diverses conventions serait le suivant : la nouvelle convention s'appliquerait à tous les réfugiés à l'égard desquels un Etats n'est pas déjà lié par des conventions antérieures.
La convention nouvelle représenterait la lex generalis et les conventions antérieures représenteraient la lex specialis. Bien entendu, rien n'empêcherait les Etats qui préféreraient appliquer un régime unique de dénoncer les accords antérieurs auxquels ils sont parties au moment où ils deviendraient parties à la nouvelle convention. Ce système a pour lui l'avantage de la souplesse et permet de satisfaire les préférences des Etats.
4. Conception de la nouvelle convention
Il serait désirable que le plus grand nombre possible d'Etats puissent devenir parties à la convention nouvelle. Pour cela il est nécessaire que la convention ne leur impose pas des obligations plus étendues que celles qu'ils sont disposées à accepter. Cependant, il serait fâcheux que pour obtenir une large adhésion à la convention on adoptât une convention rudimentaire comportant le minimum d'obligations et restant bien en de ça ce qu'un certain nombre d'Etats seraient disposés à accorder.
La solution serait d'adopter un système souple répondant aux convenances diverses des Etats.
La convention contiendrait un minimum d'obligations qui lierait obligatoirement tous les Etats qui y deviendraient parties. Elle contiendrait par ailleurs d'autres obligations qui pourraient faire l'objet de réserves par les Etats.
Le Comité déterminerait quelles sont les dispositions qui pourraient faire l'objet de réserves.
5. Projet de convention présenté comme base de discussion
Un avant-projet de convention dont on trouvera le texte en annexe est soumis au Comité par le Secrétaire général.
Le présent avant-projet a été préparé en consultation avec l'Organisation internationale pour les réfugiés dont la collaboration du Secrétariat a été d'une très grande valeur.
Voici les idées directrices qui ont inspiré cet avant-projet :
a) La conception d'un statut juridique international des réfugié n'est pas nouvelle. Divers accords internationaux (Conventions de 1933 et de 1938 etc...) l'ont déjà réalisée. Le présent avant-projet tient évidemment grand comme de ce précédents, mais il innove cependant dans une assez large mesure en raison des circonstances suivantes : en premier lieu les accords conclus ne lient qu'un nombre restreint d'Etats, en second lieu depuis la conclusion des Convention de 1933 et 1938 la pratique générale concernant le traitement des étrangers a évolué, notamment en matière sociale la tendance est à assimiler l'étranger au national, en troisième lieu la conception même du problème des réfugiés a, elle aussi, évolué.
b) Il ne s'agit pas de donner au réfugié une condition privilégiés. Mais, il importe d'une part, de lui permettre de mener une vie normale et digne, d'autre part de faciliter son assimilation rapide dans le pays où il réside de façon habituelle.
Pour obtenir ce résultat selon les cas, tantôt on accorde au réfugié les mêmes droits qu'aux étrangers en général, tantôt on lui accorde le bénéfice du traitement le plus favorable dont jouissent certains étrangers, tantôt on l'assimile au national.
c) Puisque le réfugié a été accueilli par un pays qui lui permet de mener une vie normale, il n'y a pas de raison pour qu'il échappe à certaines charges particulièrement lourdes qui incombent aux nationaux à savoir le service militaire et d'autres services personnels.
d) L'avant-projet ne donne pas une définition du réfugié appelé à bénéficier de la Convention. La question compliquée et délicate de savoir quelles personnes doivent bénéficier de la Convention et si Convention doit contenir une définition à cet égard ou simplement se référer à des définitions données dans d'autres instruments est traitée dans l'article de la Convention et dans les commentaires relatifs à cet article.
e) La question se pose de savoir si les apatrides qui ne sont pas des réfugiés doivent bénéficier du statut qu'organiserait la Convention.
L'avant-projet de convention contient un article 2 qui vise les apatrides qui ne sont pas des réfugiés. En conséquence dans tous les articles après le mot « réfugié » on a ajouté entre parenthèses les mots : (et les apatrides). Si le Comité décide d'exclure les apatrides qui ne sont pas des réfugiés les mots (et les apatrides) seront à éliminer partout.
f) L'avant-projet prévoit une collaboration des Etats parties à la Convention pour que soient allégées les charges découlant de l'asile donné aux réfugiés par les pays de premier accueil (article 2, paragraphe 2).
g) L'avant-projet de convention ci-dessous a le caractère d'une base de discussion. Le Secrétaire général en présentant cet avant-projet a simplement voulu faciliter les travaux du Comité. Il n'entend pas prendre parti sur les nombreux aspects politiques des questions qui sont posées. Les dispositions de certains articles peuvent donner lieu à des controverses. Le Secrétaire général les présente cependant pour qu'elles n'échappent pas à l'attention du Comité.
ANNEXE AVANT-PROJET DE CONVENTION CONCERNANT LE STATUT DES REFUGIES (et apatrides)
Le présent avant-projet qui est précédé d'un préambule comprend trois éléments.
Le premier élément (Chapitre I - Article et 2) concerne le champ d'application de la convention à savoir quelles personnes sont appelées à bénéficier de la convention.
Le second élément (Chapitre II à XIII - Articles 3 à 31) concerne le statut des réfugiés lui-même.
Le troisième élément (Chapitre XIV - Articles 32 à 40) concerne les dispositions générales ou clauses finales.
Préambule
Considérant que la Déclaration universelle des droits de l'homme dispose dans son article 6 : « Chacun a le droit à reconnaissance en tous lieux de sa personnalité juridique » et dans son article 15 (1) : « Tout individu a droit à une nationalité ».
Considérant que le réfugié dont la condition juridique n'a pas été réglée n'est pas assuré que sa personnalité juridique sera reconnue en tous lieux,
Considérant que le réfugié qui a été privé de sa nationalité ou qui ne jouit plus de la protection et de l'assistance de l'Etat auquel nominalement il se rattache ne bénéficie plus des avantages que procure la possession d'une nationalité à laquelle toute personne a droit,
Considérant que les apatrides autres que les réfugiés sont dans la même situation défavorable,
Considérant qu'en attendant que le réfugié ait pu soit retourner dans sa patrie d'origine, soit acquérir la nationalité du pays dans lequel il est établi, il est nécessaire de lui accorder un statut juridique qui lui permettre de mener une vie normale et digne,
Considérant qu'il convient d'accorder le même statut aux apatrides autres que les réfugiés,
Les Hautes Parties contractantes sont convenues des dispositions suivantes :
Commentaire
Les réfugiés qui ont été dénationalisés ou qui en fait ne jouissent plus de la protection et de l'assistance de leur pays d'origine sont exposés à ne pas voir reconnaître en tous lieux leur personnalité juridique vu la difficulté qu'il y a pour eux à produire les actes passés dans leur pays d'origine qui attestent leur identité et leur état.
Dans tous les cas il ne bénéficient plus des avantages divers attachés à la possession d'une nationalité et ils vivent dans la condition anormale qui est celle d'une apatride de droit ou de fait. Dans ces conditions il est désirable que le réfugié, s'il n'est pas appelé à retourner prochainement dans son pays d'origine, acquière une nationalité nouvelle. Mais, l'acquisition d'une nationalité exige en principe le concours des volontés de l'Etat qui accorde la naturalisation et de l'individu à qui elle est accordée. Pour que ce concours de volontés puisse se réaliser un ensemble de conditions sont nécessaires notamment l'intégration morale du réfugié dans la vie du pays d'accueil. En attendant il est nécessaire dans l'intérêt du réfugié comme dans celui du pays qui l'a accueilli qu'il jouisse d'un statut qui définisse ses droits et ses obligations et lui permettre de vivre une vie normale et digne.
Le ces des apatrides qui ne sont pas des réfugiés a été pris en considération. Le comité verra ce qu'il doit décider à leur égard.
CHAPITRE I CHAMP D'APPLICATION
Article 1 Définition des réfugiés
1ère solution
1. Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » désigne toute personne placées en cette qualité sous la protection des Nations Unies conformément aux décisions de l'Assemblée générale.
2. Au cas ou postérieurement à la conclusion de la Convention, l'Assemblée générale placerait sous la protection des Nations Unies des personnes qui n'y étaient pas placées antérieurement, les Etats Parties à la Convention auraient la faculté de notifier au Secrétaire général des Nations Unies qu'ils n'entendent pas être liés par cas changements en ce qui concerne le champ d'application de la Convention ou qu'ils n'entendent être liés que sous certains réserves par eux indiquées. Si à l'expiration d'un délai de x mois à partir de la résolution adoptée par l'Assemblée générale, les Etats n'ont pas à cet effet adressé au Secrétaire général une notification, ils seront liés par ladite résolution à partir de l'expiration du délai précité.
2ème solution
Les réfugiés appelés à bénéficier du statut établi par la présents Convention sont les réfugiés qui rentrent dans les définitions de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés (Annexe I - Première partie - Section A).
3ème solution
(Le Comité ad hoc élaborerait une définition des réfugiés qui serait incréée dans la Convention.
Le Secrétaire général ne croit pas devoir pour le moment présenter un projet de définition).
Commentaire
La question de savoir quels réfugiés devront jouir du statut établi par la convention est une question difficile et délicate. Le Secrétaire général pense que plutôt que de recommander une solution il doit, après avoir défini la position du problème, indiquer les diverses solutions qui pourraient lui être données.
Trois solutions générales pourraient être données :
1ère solution - La convention s'appliquerait à tous les réfugiés placés sous la protection des Nations Unies.
1) On peut penser qu'il est logique et normal de prévoir que la convention sur le statut des réfugiés s'appliquera à tous les réfugiés qui auront été placée sous la protection des Nations Unies. Il semble que si des réfugiés n'ont pas été placés sous la protection des Nations Unies, les mêmes raisons pour lesquelles on les a laissés en dehors de cette protection doivent les faire exclure du bénéfice de la convention envisagée et qu'inversement si des réfugiés ont été placés sous la protection des Nations Unies il n'y a pas de raison pour qu'ils soient exclus de bénéfice de la convention qui a justement pour but d'établir un statut juridique du réfugié offrant pour lui le maximum de garanties.
2) Cependant cette solution présente certaines difficultés. Les gouvernements voudraient-ils en quelque serte signer un chèque en blanc, c'est-à-dire non pas seulement prendre des engagements concernant les catégories de réfugiés actuellement placés sous la protection des Nations Unies, mais encore s'engager pour toutes les catégories de réfugiés qui pourront à l'avenir être placés sous cette protection.
On voit deux moyens de surmonter cette difficulté.
a) Le premier moyen serait de fixer le champ d'application de la convention en fonction de la situation au moment ou sera conclue la convention.
L'inconvénient de cette solution est qu'elle serait statique. Quand l'Assemblée général étendrait la protection des Nations Unies à d'autres catégories de réfugiés, ces dernières catégories ne seraient pas couvertes par la convention, et cette différence de traitement n'aurait pas de justification.
b) Le second moyen qui permettrait de faire que le champ de la protection des Nations Unies et le champ de la convention restent identiques consisterait à prévoir qu'en cas de changement apporté par l'Assemblée générale au champ de la protection des Nations Unies le champ d'application de la convention serait modifié ipso facto.
Cependant dans un délai de mois à partir du jour où l'Assemblée générale aurait prie sa décision, les Etats auraient la faculté de déclarer qu'ils n'acceptent pas ou qu'ils n'acceptent que partiellement les nouvelles définitions. C'est seulement au cas ou ils n'auraient pas fait une telle déclaration qu'ils seraient liée par les nouvelles définitions à l'expiration dudit délai de x mois.
2ème solution - Réfugiés aux définitions contenues dans la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés.
Si l'en veut adopter les définitions de l'OIR et s'y tenir, le moyen le plus simple est d'indiquer dans la convention par une simple référence à la Constitution de l'OIR quel sera le champ d'application de la convention.
3ème solution - La convention donnerait elle-même une définition des réfugiés auxquels elle s'appliquerait
On sait une les définitions de la Constitution de l'OIR sont très larges. Elles englobent, en effet, eu premier lieu toutes les catégories de réfugiés antérieures à la Deuxième guerre mondiale et en second lieu toute personne « qui par suite d'évènements survenus après le début de La Deuxième guerre mondiale ne peut ou ne veut pas ne réclamer de la protection du gouvernement du pays doit elle a ou avait auparavant la nationalité. »
On pourrait envisager une révision des définitions de l'OIR. Quelles seraient les raisons d'une telle révision ? Une telle révision qui vraisemblablement aurait pour but d'élargir les définitions déjà données pourrait avoir pour effet de supprimer quelques exceptions particulières ou certaines conditions qui avaient été motivées par le fait que la tâche principale de l'OIR était l'entretien et le transport des réfugiés. Cette révision pourrait servir à simplifier, clarifier et raccourcir les définitions de l'OIR sans changer très sensiblement leur portée.
On pourrait s'écarter davantage des définitions de l'OIR et reprendre le problème ab ovo.
En définitive, c'est des deux points de vue suivante qu'il faudrait se placer si l'on voulait procéder à une révision générale des définitions de l'IOR : 1) Faut-il englober ans la définition les réfugiés de toutes origines en formulant le cas échéant certaines exceptions ? Faut-il au contraire énumérer les diverses catégories de réfugiés que l'on entendrait viser ? 2) Faut-il englober dans la définition les réfugiés à venir, c'est-à-dire à la fois des réfugiés appartenant à des catégories déjà existantes mais qui chercheront dans l'avenir refuge dans un pays d'asile et les personnes qui appartiendraient à des catégories nouvelles de réfugiés ?
Il faut noter qu'à la Troisième Commission, au coure de la discussion qui a préparé ce vote de la résolution du 3 décembre 1949, divers orateurs ont exprimé l'opinion que le Comité spécial devrait entreprendre la révision des définitions données par la Constitution de l'OIR. Ce faisant ils avaient en vue non la convention concernant le statut des réfugiés mais la définition du mandat du Haut commissaire pour les réfugiés. Cependant ladite révision était e nature à servir à ces deux fins. Mais ce sont des vues particulières dont la résolution de l'Assemblée générale ne fait pas mention.
Il faut rappeler que l'élaboration des définitions de l'OIR a en son temps, donné lieu à de très longues et difficiles discussions. Si le Comité ad hoc devait entreprendre la révision de ces définitions, on pourrait craindre que ce travail prenne un temps très long et nuise à l'accomplissement de la tâche principale du Comité qui est de fixer le statut des réfugiés, ce qui représente un travail assez considérable.
Article 2 Les apatrides qui ne sont pas des réfugiés
En plus des réfugiés visés à l'article 1, bénéficient des dispositions de la présente Convention, les personnes qui sont apatrides et droit, soit parce qu'elles n'ont pas obtenu de nationalité à leur naissance, soit parce qu'elles ont perdu la nationalité qu'elles possédaient sans en avoir acquis une nouvelle.
Commentaire
Il existe des raisons très fortes pour que le Comité spécial considère le cas des apatrides qui ne sont pas des réfugiés.
En effet, le Conseil économique et social a posé la problème général de l'apatridie qui de ce point de vue est plus large que celui des réfugiés, par sa résolution 116 (VI) D du 1er et 2 mars 1948, qui est ainsi conçue :
« Le Conseil économique et social.
Prenant acte de la résolution que la Commission des droits de l'homme a adoptée à sa deuxième session au sujet des apatrides ;
Reconnaissant que ce problème exiger en premier lieu, l'adoption de mesures provisoires destinées à assurer la protection des apatride et, en second lieu, une action conjointe et une action séparée des Etats Membres en coopération avec l'Organisation des Nations Unies pour garantir effectivement à chacun le droit à une nationalité ;
Invite le Secrétaire général, en consultation avec les commissions et les institutions spécialisées intéressés :
a) A entreprendre l'étude de la façon doit est actuellement assurée la protection des apatrides, par la délivrance des papiers officiels nécessaires et autres moyens, et à présenter des recommandations, à une prochaine session du Conseil, sur les mesures temporaires que l'Organisation des Nations Unies pourrait prendre pour réaliser cette protection ;
b) A entreprendre une étude des législations nationales et des conventions et accords internationaux relatif à l'apatridie et à présenter des recommandations au Conseil sur l'avantage qu'il y aurait à conclure une nouvelle convention à ce sujet. »
Cette résolution est claire et catégorique. La résolution de la Commission des droits de l'homme que la résolution du Conseil mentionne et à laquelle elle donne suite ne l'est pas moins.8
Il convient de relever que postérieurement à la résolution du Conseil, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté la Déclaration universelle des droits de l'homme qui dispose :
« Article 15
10. Tout individu a droit à une nationalité.
20. Nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité, ni du droit de changer de nationalité. »
Or, la résolution précitée du Conseil considère justement les moyens qui permettraient de donner effet à l'article 15 de la Déclaration, à savoir, en premier lieu « l'adoption de mesures provisoires destinées à assurer la protection des apatrides » et en second lieu : une action « pour garantir effectivement à chacun le droit à une nationalité. »
1) La résolution de la Commission des droits de l'homme était ainsi conque :
« 46. Apatrides
La Commission a examiné le projt de résolution rlatif aux apatrides proposé par le Groupe de travail chargé d'établir une convention (document E/CN.4/56, page 18). En conséquence, elle a adopté la résolution suivante :
La Commission des droite de l'homme
1) Estime souhaitable :
a) ........
b) Que l'Organisation des Nations Unies examine sans retard le statut juridique des personnes qui ne jouissent de la protection d'aucun gouvernement, cet examen devant porter notamment sur leur protection juridique et sociale ; sur les papiers officiels à leur donner, en attendant qu'elles acquièrent leur nationalité.
2) Recommande que cette étude soit entreprise en consultation avec les institutions spécialisées qui assurent à présent la protection de certaines catégories de personnes ne jouissant de la protection d'aucun gouvernement et qu'il soit tenu compte des accords et conventions internationaux pertinents. »
(Voir les procès-verbaux du Conseil économique et social, troisième année, sixième session, Supplément No. 1, pages 13 et 14).
Enfin, la résolution du Conseil économique et social 248 (IX) des 6 et 8 août 1949 elle-même mentionne à diverses reprises les apatrides à côté des réfugiés. Cette résolution est ainsi conçue :
Le Conseil économique et social,
Ayant examiné l'étude préparée par le Secrétaire général sur la situation des personnes déplacées, des réfugiés et des apatrides, ainsi que la résolution sur la nationalité de la femme mariée, adoptée par le Conseil au cours de la présente session,
Prenant acte des recommandations qui s'y trouvent et qui visent à améliorer la condition des réfugiés et des apatrides et à supprimer le problème de l'apatridie,
Décide de nommer un Comité spécial composé des représentants de treize gouvernement possédant une compétence particulière dans ce domaine et qui, tenant compte des observations faites à ce sujet au cours de débats de la neuvième session du Conseil, en particulier en ce qui concerne la distinction à faire entre les personnes déplacées, les réfugiés et les apatrides, sera charge :
a) D'examiner s'il est souhaitable d'élaborer une convention revisée et globale relative au statut international des réfugiés et des personnes déplacées et, dans l'affirmative, de préparer le texte de cette convention ; ... »
On a déjà noté que dans le a) précité on lit dans le texte français « des réfugiés et des personnes déplacées » tandis que le texte anglais on lit « of refugees and stateless persons » :
Les apatrides qui ne sont pas des réfugiés n'ont pas été recensés, mais on peut penser qu'ils sont relativement peu nombreux.
A l'égard de ces apatrides non réfugiés, trois partis peuvent être pris. Le premier consisterait à les admettre au bénéfice de la nouvelle convention envisagée qui protégerait ainsi les réfugiés apatrides et les apatrides non réfugiés. Le second parti consisterait à élaborer une convention spéciale pour donner un statut aux apatrides qui ne sont pas des réfugiés. Le troisième parti consisterait à se désintéresser jusqu'à nouvel ordre des apatrides non réfugiés.
Si l'on considère qu'il n'y a pas lieu de s'écarter de la ligne que le Conseil économique et social a tracée dans sa résolution des 1er-2 mars 1948, et que l'on rejette par conséquent le dernier parti, il preste la solution d'une convention unique pour les réfugiés apatrides et les apatrides non réfugiés et la solution de deux conventions différentes. Il semble que la solution d'une convention unique serait la plus simple.
Peut-être certains Etats ne seraient pas disposées à accorder aux apatrides qui ne sont pas des réfugiés le statut qu'ils accorderont aux réfugiés. Dans ce ces, il leur suffirait d'exclure par une réserve la catégorie des apatrides qui ne sont pas des réfugiés.
CHAPITRE II ADMISSION
Article 3
1. Les Hautes Parties contractantes en application de l'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, examineront avec bienveillance la situation des réfugiés qui cherchent un asile pour échapper aux persécutions dont ils sont frappés ou menacés, en raison de leur race, de leur religion, leur nationalité ou leurs opinions politiques.
2. Les Hautes Parties contractantes allégeront, dans la mesure du possible, le fardeau assumé par les pays de premier accueil qui auront accordé un asile aux personnes visées au paragraphe 1. Ils le feront notamment en consentant à recevoir sur leur territoire un certain nombre de réfugiés.
Commentaire
Cet article, relatif à l'admission des réfugiés, d'une part ne concerne pas le statut des réfugiés lui-même, d'autre part il n'établit pas d'obligations juridiques strictes. Cependant, il indique certaines directive générales qu'on peut juger opportun d'introduire dans la convention.
Premier paragraphe
Bien que chaque Etat décidé souverainement si un étranger doit être admis sur son territoire, il convient de poser le principe que les Etats examineront avec bienveillance le cas des victimes des persécutions qui chercheraient asile sur leur territoire.
On ait que l'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme dispose :
« 1) Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays.
2) Ce droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux principes et aux buts des Nations Unies ».
Second paragraphe
Certains Etats du fait de leur situation géographique et de leur tradition libérale sont destinées à être les pays de premier accueil des réfugiés. Il serait équitable que les autres pays ne laissent pas peser sur les premiers tout le fardeau de la charge des réfugiés et qu'ils en prennent une part principalement en consentant à admettre sur leur territoire un certain nombre de réfugiés.
Il n'est pas possible évidemment d'imposer aux gouvernements obligations strictes et précises, par exemple en déterminant la mesure dans laquelle ils devraient accepter de recevoir des réfugiés sur leur territoire. C'est la raison pour laquelle l'article contient l'expression intentionnellement vague « un certain nombre de réfugiés ».
CHAPITRE III CONDITION JURIDIQUE
Article 4 Statut personnel
1. Le statut personnel des réfugiés (et apatrides) sera régi par la loi de leur domicile ou, à défaut, par la loi de leur résidence. (Même texte que le paragraphe 1 de l'article 4-1933).
2. Seront régis par les règles de fond, de forme et de compétence de la loi du domicile ou, à défaut, de la loi de la résidence, le droit de famille, en particulier, la célébration et la dissolution des mariages des réfugiés (et apatrides), le droit des successions ab intestat et testamentaires. (Voir article 5-1933).
3. Les droits acquis sous l'empire d'un droit autre que celui du domicile ou de la résidence actuelle des réfugiés (et apatrides), notamment les droits résultant du mariage (régime matrimonial, capacité de la femme mariée, etc..) seront respectés sous réserve de l'accomplissement des formalités prescrites par la loi du domicile ou, à défaut, par la loi de la résidence s'il y a lieu. (Voir paragraphe 3 - article 4-1933).
4. Seront reconnus valables les testaments faits par les réfugiés (et apatrides) dans d'autres pays que le pays d'accueil conformément aux lois du pays où le testament a été fait.
Commentaire
Premier paragraphe
Ce paragraphe consacre deux idées :
1) En premier lieu il décide que le statut personnel des réfugiés sera régi par la loi de leur domicile ou à défaut par la loi de leur résidence. Ce que faisant il confirme la pratique suivie. En effet, en ce qui concerne le statut personnel des apatrides la législation et al jurisprudence présentent aujourd'hui un aspect quasi-uniforme.
C'est la loi du domicile ou, à défaut de domicile, celle de la résidence, qui est applicable. On note que certaines législations ont éliminé la notion de domicile dont la définition n'est pas toujours aisée et qui est conçue différemment dans les divers pays ; le statut personnel des apatrides est alors déterminé par la loi de leur résidence habituelle. Cette règle présente de grande avantages et l'on peut se demander s'il ne conviendrait pas de l'adopter dans la présente convention, cependant, tenant compte de la pratique suivie jusqu'à ce jour par les conventions, l'avant-projet a maintenu la double formule des Convention de 1933 et de 1938.
2) En second lieu le premier paragraphe apporte une innovation. Il ne fait pas de distinction entre les réfugiés qui sont apatrides de droit et ceux qui sont seulement apatrides de fait. En effet, les uns et les autres ne jouissent plus de la protection du pays d'origine. Par ailleurs, il est parfois difficile d'établir avec certitude si le réfugié est ou non apatride de jure et même d'établir quelle était sa nationalité. Cette simplification présente des avantages pour les nationaux du pays d'asile. C'est leur loi qui sera appliquée dans les rapports de droit qu'ils établiront avec le réfugié. Les tribunaux seront libérés de la tâche, souvent très difficile de décider quel droit est applicable et de rechercher quelles sont les dispositions de la loi étrangère, loi qui est soumise à l'heure actuelle, à de fréquents et important changements.
On peut citer en faveur de la solution préconisée des précédents. Ainsi., le Gouvernement français a, par décret du 15 mars 1945, étendu à tous le réfugiés espagnols, tant apatrides de fait qu'apatrides de droit, l'article 4 de la Convention de 1933 (loi du domicile ou, à défaut, loi de la résidence). De même, une Ordonnance en préparation de la Haute Commission alliée en Allemagne adopte le principe de l'application du droit du pays de la résidence habituelle à tous les réfugiés et personnes déplacées.
Second paragraphe
Ce paragraphe applique le principe établi dans la paragraphe précédent. Il est dit expressément que le statut personnel comprend le droit de famille (c'est-à-dire la filiation, l'adoption, la légitimation, la puissance paternelle, la tutelle et la curatelle, le mariage, le divorce) ainsi que le droit des successions. Les autorités du pays de résidence seront donc compétentes pour célébrer les mariages en appliquant les règles de fond et de forme du lieu de la célébration. De même les tribunaux seront compétents pour prononcer les divorces selon la lex fori qui fixe les conditions su divorce.
Troisième paragraphe
Les paragraphes 3 et 4 apportent des exceptions à la règle formulée dans le paragraphe 2.
Le paragraphe 3 vise la sauvegarde ses droits acquis et fait l'application à un cas particulier de la règle générale concernant les droits acquis. Il ne fait que reproduire des dispositions contenues dans les Convention de 1933 et de 1958.
Il ne conviendrait pas de modifier, sans raison, la capacité de la femme mariée ainsi que le régime matrimonial des conjoints et de leur imposer des règles nouvelles qu'ils n'avaient pas envisagées lorsqu'ils avaient contracté le mariage. Toutefois, pour protéger les intérêts des tiers, les réfugiés seront tenus d'accomplir les formalités requises par le pays d'asile.
Le paragraphe 4 concerne les testaments faits par les réfugiés.
Fréquemment, les réfugiés ont fait un testament dans leur pays d'origine conformément aux dispositions de la loi de ce pays et ils ont la certitude que ce testament qu'ils ont apporté avec eux reste valable. Or, ce testament peut ne pas être conforme aux règles de fond ou de forme du pays de la résidence.
Il résulte que des personnes qui croient avoir pris toutes les mesures nécessaires pour protéger les intérêts de leurs proches meurent ab intestat. Le paragraphe 4 pare à ce danger.
Article 5 Propriété immobilière et mobilière
Les Hautes Parties contractantes s'engagent à accorder aux réfugiés (et apatrides) résidant habituellement sur leurs territoires, le traitement le plus favorable accordé aux étrangers en vertu de traités (ou le traitement accordé aux étrangers en général) en ce qui concerne l'acquisition de la propriété immobilière et mobilière et d'autres droits s'y rapportant, le louage et les autres contrats relatifs à la propriété immobilière et mobilière.
Commentaire
Les difficultés que peut rencontrer l'étranger concernant principalement l'acquisition de la propriété immobilière et de valeurs mobilières (titres de bourse) et le louage de locaux d'habitation ou de locaux à usage professionnel.
Deux solutions s'offrent :
1) La première consisterait à accorder au réfugié le traitement le plus favorable accordé aux étrangers en vertu de traités.
On note que dans certains pays le bénéfice de la législation sur loyers établie au profit des locataires n'est accordé aux étrangers qu'en vertu de traités. Dans cas conditions si le réfugié qui est le plus souvent démuni de ressources ne doit pas jouir du traitement accordé aux étrangers en vertu de traités, il sera privé du bénéfice de cette législation, ce qui sera désastreux pour lui-
2) La seconde solution consisterait à accorder au réfugié le traitement accordé aux autres étrangers en général, la condition de réciprocité à laquelle le réfugié ne peut satisfaire étant par là écartée.
Article 6 Propriété intellectuelle et industrielle
En matière de propriété intellectuelle et industrielle (propriété littéraire et artistique, propriété industrielle, brevets, patentes, marques de fabrique, dessins et modèles, nom commercial, etc...), les réfugiés (et apatrides) jouiront du traitement le plus favorable accordé aux ressortissants de pays étrangers.
Commentaire
En matière de propriété intellectuelle et industrielle, la condition de réciprocité dont il a été question dans le commentaire de l'article précédent ne peut jour dans le cas des réfugiés qui sont apatrides. Il est donc nécessaire d'écarter en tous cas l'exigence de la réciprocité.
Mais, il semble que dans ce domaine il faille aller plus loin que d'accorder à l'apatride l'égalité de traitement avec l'étranger en général et qu'il convient de le faire jouir du traitement accordé aux nationaux de la nation la plus favorisée étant donné que la propriété intellectuelle et industrielle correspond à une création de l'esprit humain et que la reconnaissance n'a pas le caractère d'une faveur.
Article 7 Droit d'associations
Les réfugiés (et apatrides) auront le droit de faire partie d'associations à but non lucratif y compris les syndicats professionnels.
Commentaire
Le droit commun des pays démocratiques comporte la liberté d'association dont jouissent en principe les étrangers comme les nationaux et l'article 20 de la Déclaration universelle dans droits de l'homme dispose : « 1) Toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifique ». Dans ces conditions, il ne doit pas y avoir d'objections à ce que les apatrides fassent partie d'associations à but non lucratif. Les associations à but non lucratif sont des associations qui poursuivent des fins culturelles, sportives, sociales, philanthropiques. Elles se distinguent des sociétés dite à but lucratif qui visent la réalisation de bénéficies. Le droit d'assez nombreux pays, notamment en Europe, repose sur la distinction entre les deux catégories de sociétés, qui sont placées sous des régimes différents. C'est pourquoi il est utile d'avoir dans la convention une disposition spéciale visant les associations à but non lucratif. En ce qui concerne les sociétés à but lucratif elles rentrent dans le domaine de l'exercice des professions. (Voir article 13) :
On note que le texte mentionne spécialement les syndicats professionnels afin qu'il n'y ait aucun doute à leur égard.
Article 8 Dispense de réciprocité9 (voir Convention de 1933 - art. 14)
La jouissance de s droits et faveurs accordés aux étrangers sous conditions de réciprocité ne sera pas refusée aux réfugiés (et apatrides) faute de réciprocité.
Commentaire
La réciprocité est la notion de base de la condition juridique de l'étranger. Le droit considère l'étranger dans une situation normale, c'est-à-dire, l'étranger pourvu d'une nationalité. En exigeant la condition de réciprocité le traitement, on place le ressortissant d'un pays étranger dans une situation égale à celle dans laquelle ce pays place lui-même l'étranger. Par à les pays les plus libéraux tendent à amener les autres pays à améliorer les conditions de l'étranger.
Le réfugié apatride n'étant pas le ressortissant d'une Etat, l'exigence de la réciprocité n'a plus sa raison d'être et elle ne constituerait plus qu'une mesure d rigueur prise à l'égard in réfugié. Celui-ci serait placé dans une condition d'infériorité qui ne se justifie pas. (Voir l'Etude sur l'apatridie un Secrétaire général des Nations Unies, première partie) (1)
Lorsqu'en 1936 le Gouvernement français a présenté au Parlement un projet de loi portant approbation de la Convention du 28 octobre 1933, il a dit dans son exposé des motifs : « Il s'agit de cas où la loi, sans créer de privilèges au profit des ressortissants d'un pays déterminé, octroie le traitement national aux étranges sous une seule condition, celle de réciprocité, soit légale, soit conventionnelle.
Le but que poursuit la loi est évident. La restriction qu'elle impose est justifiée mais ne saurait être appliquée aux réfugiés. En effet, le refus d'admettre l'étranger au traitement national faute de réciprocité n'est autre chose qu'une mesure de rétorsion mitigée. En la personne du ressortissant on cherche à atteindre le pays qui se refuse à adopter un régime aussi libéral et à suivre la règle de réciprocité. Or quel pays ou quel gouvernement pourrait-on attendre en la personne d'un réfugié ? Peut-on tenir le réfugié pour responsable de la législation de son pays d'origine ? Il est évident qu'appliquée aux réfugiés, la règle de réciprocité est injuste, puisque sans objet. Le préjudice que leur cause son application est fort important, puisque cette règle figure constamment dans les textes qui régissent le statut des étrangers. L'impossibilité de remplir la condition de réciprocité a cette conséquence que le réfugié se voit interdire la jouissance de tout un ensemble de droits reconnus, en principe, à tous les étrangers.10
Article 9 Droit d'ester en justice11 (voir Convention de 1933 - art. 6)
1. Les réfugiés et apatrides auront, dans les territoires des Hautes Parties contractantes, libre accès devant les tribunaux. (Même texte)
2. Dans les pays où ils ont leur domicile ou leur résidence habituelle, les réfugiés et apatrides jouiront des mêmes droits et privilèges que les nationaux. Ils seront, aux mêmes conditions que ceux-ci, admis au bénéficie de l'assistance judiciaire. Ils seront exemptés de la caution judicatum solvi. (Même texte)
3. En ce qui concerne les matières traités aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, les réfugiés et apatrides seront traités dans les pays des Etats Parties contractantes, dans lesquels ils ne résident pas, comme les nationaux du pays dans lequel ils ont leur domicile ou leur résidence habituelle.
Commentaire
Paragraphes 1 et 2
Bien qu'en principe le droit des réfugiés d'ester en justice ne soit pas contesté, en pratique, l'exercice de droit, quand il s'agit des réfugiés indigents, se heurte à des difficultés insurmontables : l'obligation de fournir la caution judicatum solvi et la non-admission du réfugié au bénéfice de l'assistance judiciaire rendent ce droit illusoire. Dans le nombreux pays, l'assistance judiciaire est réservée uniquement aux nationaux et seuls les étrangers qui peuvent se prévaloir d'un traité de réciprocité sont admis au bénéfice de l'assistance. Il convient donc, ainsi que l'ont fait les Conventions de 1933 et de 1938, d'exempter les réfugiés de l'obligation de fournir la caution judicatum solvi et de les admettre au bénéfice de l'assistance judiciaire dans les même conditions que les nationaux.
Paragraphe 3
Le réfugié doit avoir un accès facile à la justice non seulement dans le pays de résidence mais encore dans tout autre pays, partie à la convention. Il bénéficiait donc à cet égard du régime dont jouit, en vertu des traités conclus, le national du pays d'asile.
CHAPITRE IV CHARGES SUPPORTEES PAR LES REFUGIES ET OBLIGATIONS QUI LEUR INCOMBENT
Article 10 Obligations générales
Les réfugiés (et apatrides) autorisés à séjourner dans un pays doivent se conformer aux lois.
Commentaire
C'est le rappel d'un devoir essentiel qui est celui des nationaux aussi bien que des étrangers en général.
Article 11 Charges fiscales12 (voir Convention de 1933 - art. 13)
1. Les Etats Parties contractantes s'engagent à ne pas assujettir les réfugiés (et apatrides) résident sur leur territoire à des droits, taxes, impôts, sous quelque dénomination que ce soit, autres ou plus élevés que ceux qui sont ou qui seront perçus sur leurs nationaux dans des situations analogues. (Même texte)
2. Les dispositions qui précèdent ne s'opposent pas à l'application des dispositions des lois et règlements concernant les taxes afférentes à la délivrance aux étrangers de documents administratif ou à prolongation de la validité de ces documents.
3. Les Hautes Parties contractantes se réservent le droit d'assujettir les réfugiés des diverses catégories selon leur origine à un droit du timbre à percevoir soit sur la carte d'identité ou le permis de séjour, soit sur le document de voyage. Le produit de la perception de ce droit sera intégralement affecté aux oeuvres d'assistance aux réfugiés des diverses catégories respectives.
Commentaire
Paragraphe 1
Ce paragraphe contient une disposition reproduite textuellement de la Convention de 1933 (art. 13 - para. 1).
Paragraphe 2
Ce paragraphe est la reproduction du texte de la Convention de 1933 (art. 13 - para. 1) avec un changement il n'est plus question du timbre Nansen. Un paragraphe spécial (para. 3) est consacré aux taxes de ce genre.
Paragraphe 3
Ce paragraphe prévoit la faculté pour les gouvernements de reprendre et d'étendre le système qui a été pratiqué sous le nom de timbre Nansen.
Le système du timbre du point de vue financier ne peut que donner des résultats limités mais non négligeables cependant. Du point de vue moral, il a une valeur certaine en affirmant la solidarité des réfugiés.
Article 12 SERVICE MILITAIRE ET AUTRES SERVICES PERSONNELS13
Les Hautes Parties contractantes se réservent le droit d'assujettir les réfugiés (et apatrides) résidant habituellement sur leur territoire au service militaire obligatoire et aux autres services personnels (service de travail, service national, réquisitions en cas de danger public, etc.) de la même façon que les nationaux.
Commentaire
Il est normal que le réfugié qui a sa résidence dans le pays d'asile et qui jouit d'un statut satisfaisant et qui y gagne sa vie soit astreint au service militaire et aux autres services personnels qui incombent aux nationaux.
On sait que l'Annexe de la convention de la Haye du 18 octobre 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre contient un article 23 dont le dernier paragraphe dispose :
« Il est également interdit à un belligérant de forcer les nationaux de la partie adverse à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre leur pays, même dans le cas où ils auraient été à son service avant le commencement de le guerre. »
La question se pose de savoir si cet article ne devrait pas mettre obstacle à ce que l'on emploie les réfugiés dans des opérations de guerre dirigées contre leur pays d'origine.
A la vérité, les réfugiés qui sont apatrides de droit ne sont plus du point de vue juridique des « nationaux » de leur pays d'origine. Quant aux réfugiés apatrides de facto, ils sont dans une situation particulière, les liens étant rompus entre eux et leur pays d'origine, et il est douteux que la disposition précitée, qui n'envisageait certainement pas le cas de réfugiés s'applique à eux. Néanmoins, il pourrait répugner à certains réfugiés de lutter les armes à la main contre des gens qu'ils considèrent encore comme des compatriotes quelle que soit l'aversion qu'ils éprouvent à l'égard du gouvernement et du régime de leur pays d'origine.
CHAPITRE V CONDITIONS DU TRAVAIL14
Le réfugié pour mener une vie normale et ne pas être à la charge de la communauté nationale ou internationale doit pouvoir travailler. Il est donc nécessaire d'ouvrir assez largement aux réfugiés l'accès des professions où il pourra s'employer.
Il faut distinguer :
i) Les professions salariées
ii) Les professions non salariées
iii) Les professions libérales
Article 13 Professions salariées (voir Convention de 1933 - art. 7)
1. Les restrictions résultant de l'application des lois et règlements pour la protection du marché national du travail ne seront pas appliqués sans tempérament aux réfugiés (et apatrides) résidant régulièrement dans le pays (même texte).
2. Les restrictions visées au paragraphe précédent seront levées de plein droit en faveur des réfugiés (et apatrides) domiciliés ou résidant régulièrement dans le pays et qui remplissent l'une des conditions suivantes :
a) Compter au moins trois ans de résidence dans le pays ;
b) Avoir pour conjoint une personnes possédant la nationalité du pays de résidence ;
c) Avoir un ou deux enfants possédant la nationalité du pays de résidence. (même texte).
3. Les Hautes Parties contractantes se réservent la faculté d'accorder le traitement des salariés nationaux à des catégories déterminées de réfugiés.
Commentaire
Cet article a une importance particulière. En effet, pour la plupart des réfugiés les professions salariées sont les seules auxquelles leur pénurie de ressources et leur condition leur permettent de prétendre.
L'article 12 reprend dans ses deux premiers paragraphes les dispositions des Conventions de 1933 et de 1938.
Le troisième paragraphe et nouveau.
Article 14 Professions non salariées
Les Hautes Parties contractantes s'engagent à accorder aux réfugiés (et apatrides) résidant habituellement sur leurs territoires, le traitements le plus favorable accordé aux étrangers en vertu de traités (ou le traitement accordé aux étrangers en général) en ce qui concerne l'exercice de l'agriculture, de l'industrie, de l'artisanat eu du commerce ainsi que la création de sociétés commerciales et industrielles.
Commentaire
Il faut noter qu'un certain nombre de réfugiés sont des artisans qui possèdent des connaissances et une pratique professionnelle particulière, ou des industriels au courant de procédés de fabrication spéciaux à leur pays d'origine.
Deux solutions s'offrent :
1. La première consisterait à accorder au réfugié le traitement le plus favorable accordé aux étrangers en vertu de traités.
Le comité verra à quelle solution il doit donner sa préférence.
2. La seconde consisterait à accorder au réfugié le traitement accordé aux étrangers en général.
Article 15 Professions libérales
1. Les Hautes Parties contractantes accorderont aux réfugiés et apatrides titulaires de diplômes reconnus équivalents aux diplômes requis par le pays d'asile et désireux d'exercer des professions libérales le traitement le plus favorable accordé aux étranges en vertu de traités (ou le traitement accordé aux étrangers en général).
2. Elles faciliteront, dans toute la mesure compatible avec leur législation, l'établissement de ces réfugiés (et apatrides) dans leur colonies, protectorats, territoires d'outre-mer ainsi que dans les territoires placés sous mandat ou tutelle.
Commentaire
L'accès des professions libérales, les plus réglementées de toutes et généralement encombrées dans les pays d'Europe est, en principe, fermé aux étrangers. Cependant, dans une certaine mesure, elles sont ouvertes aux étrangers en vertu de traités.
Il faut noter que la proportion des membres des professions libérales est forte parmi les réfugiés. Ce sont es savants, des ingénieurs, des architectes, des médecins, qualifiés et expérimentés, titulaires de diplômes équivalents à ceux requis dans les pays d'accueil. Par ailleurs, ces gens qui appartiennent aux professions libérales sont peu aptes à pratiquer une autre profession que la leur.
Deux solutions s'offrent :
1. La première consisterait à accorder au réfugié le traitement le plus favorable accordé aux étrangers en vertu de traités.
2. La seconde consisterait à accorder au réfugié le traitement accordé aux étrangers en général.
Cette solution aurait pratiquement fort peu de valeur pour les réfugiés.
En effet, ce n'est guère qu'en vertu de traités que l'accès des professions est ouvert - et encore avec des restrictions - aux étranges.
CHAPITRE IV REGLEMENTATION DU TRAVAIL ET ACCIDENTS DU TRAVAIL
Article 16
1. Les Hautes Parties contractantes appliqueront aux réfugiés (et apatrides) sous réserve des dispositions de l'article 12 l'ensemble de la réglementation du travail (rémunération du travail y compris les allocations familiales, durée du travail, congés, avantages offerts par les conventions collectives, garantie de l'emploi, âge d'admission à l'emploi, travail des femmes et des adolescents, apprentissage et formation professionnelle, travail à domicile, hygiène et sécurité du travail, etc.) qui s'applique aux nationaux.
2. Elles accorderont aux victimes d'accidents du travail et à leurs ayants droits le même traitement qu'aux nationaux.
Commentaire
D'une façon générale la réglementation du travail et le droit concernant les accidents du travail s'appliquent de la même façon aux étrangers et aux nationaux. Cette assimilation non seulement répondait à l'équité mais elle était conforme à l'intérêt des salariés nationaux qui eurent pu craindre que la main-d'oeuvre étrangère revenant à meilleur marché leur fût préférée.
Dans ces conditions l'égalité entre les réfugiés et les nationaux qui est déjà acquise dans de nombreux pays ne soulèvera pas d'objections.
Le texte de l'article indique les principaux éléments de la réglementation du travail qui droit s'appliquer intégralement aux réfugiés, à l'exception des conditions de l'accès des réfugiés aux professions salariées qui font l'objet de l'article 12.
CHAPITRE VII SECURITE SOCIALE
Article 17
Les Hautes Parties contractantes accorderont aux réfugiés (et apatrides) résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement qu'aux nation aux en matière de sécurité sociale (assurance-maladie, maternité, invalidité, vieillesse, décès du soutien de famille, chômage).
Commentaire
Un certain nombre de traités bilatéraux ainsi que des traités internationaux conclus en particulier sous les auspices de l'Organisation internationale du Travail assimilent les étranges ressortissants des Etats Parties à ces Accords aux nationaux on matière de sécurité sociale. Certains Etats ont par leur législation accordé un traitement égal aux nationaux et aux étrangers.
Dans ces conditions il convient d'assurer la même égalité aux réfugiés.
Article 18 Rationnement
Dans le cas où il existe un rationnement les réfugiés (et apatrides) seront traités comme les nationaux.
Commentaire
Dans le cas où il est pratiqué, le rationnement a pour but d'assurer aux habitants d'un pays la possession d'un certain objet de première nécessité. Il est donc indispensable que les réfugiés soient admis au bénéfice du rationnement.
CHAPITRE VIII ASSISTANCE PUBLIQUE
Article 19
Les Hautes Parties contractantes accorderont aux réfugiés (et apatrides) résidant régulièrement sur leur territoire qui sont chômeurs, atteints de maladies physiques et mentales, incapables à cause de leur état ou de leur âge de suffire à leurs besoins et à ceux de leur famille, ainsi qu'aux enfants sans soutien, les secours et l'assistance accordés aux nationaux.
Commentaire
Là où il existe un système développé de sécurité sociale, l'assistance publique ne joue plus qu'un rôle secondaire. Elle a seulement pour effet de combler les lacunes de la sécurité sociale.
L'assistance publique peut difficilement être refusée au réfugié privé de toutes ressources par suite de l'infirmité, de la maladie ou de l'âge.
La plupart des conventions qui traitement de l'assistance publique contiennent certaines conditions qui ne peuvent être remplies dans le cas des réfugiés : telle l'obligation de l'Etat dont l'intéressé est ressortissant soit de rapatrier l'assisté, soit de prendre à sa charge les frais d'assistance.
La prochaine dissolution de l'Organisation internationale pour les réfugiés rend le problème de l'assistance aux réfugiés particulièrement pressent.
CHAPITRE IX EDUCATION15
Article 20
1. Les réfugiés (et apatrides) bénéficieront sur le territoire de chacune des Hautes Parties contractantes, en ce qui concerne l'enseignement élémentaire de même traitement que les nationaux.
2. En ce qui concerne les autres enseignements, les réfugiés (et apatrides) bénéficieront du traitement le plus favorable accordé aux ressortissants d'un pays étranger notamment en ce qui concerne la remise des droits et taxes et l'attribution de bourses d'études.
Commentaire
Paragraphe 1
L'enseignement élémentaire doit être donné aux réfugiés comme aux nationaux à la fois parce que cet enseignement répond à un besoin pressant (c'est pourquoi la plupart des Etats l'ont rendu obligatoire) et parce que c'est l'école qui représente le moyen d'assimilation le plus rapide et le plus efficace.
La Déclaration des droits de l'homme dispose dans son article 26 :
« 1) Toute personne a droit à l'éducation. L'éducation doit être gratuite, au moins en ce qui concerne l'enseignement élémentaire et fondamental. L'enseignement élémentaire est obligatoire... »
Paragraphe 2
En ce qui concerne les autres enseignements, ceux-ci sont d'un façon générale ouverts aux étrangers, le réfugié bénéficiers donc de cette circonstance s'il est assimilé aux autres étrangers.
Vu que les réfugiés sont dans une conditions économique précaire et que le gouvernement de leur pays d'origine ne s'intéresse pas à eux, il serait désirable de faire plus que de leur accorder le droit commun dont bénéficient les étranges, autrement en pratique bien que l'accès des études secondaires ou supérieures leur soit ouvert, ils n'auront pas, faute de ressources, la possibilité d'en profiter. C'est pourquoi on propose d'accorder aux réfugiés le traitement le plus favorable accordé aux ressortissants d'un pays étranger.
CHAPITRE X REGIME ADMINISTRATIF
Article 21 Cartes de légitimation
Les Hautes Parties contractantes s'engagent à délivrer aux réfugiés (et apatrides) autorisés à séjourner sur leur territoire une pièce de légitimation (carte de séjour, carte d'identité, etc.).
Commentaire
Il est de pratique courante de délivrer sous des dénominations diverses des pièces de légitimation qui jouent le rôle à la fois de pièce d'identité et de permis de séjour.
Cette pratique qui répond à un besoin essentiel devrait être généralisée.
Article 22 Titres de voyage (voir Convention de 1933 - Art. 2)
1. Les Hautes Parties contractantes s'engagent à accorder, sur demande, aux réfugiés (et apatrides) résidant régulièrement sur leur territoire, un titre de voyage valable pour un an au moins. Ce titre autorisera son détenteur à sortir du pays de délivrance et d'y retourner pendant toute la période de la validité du titre. Les Hautes Parties contractantes se réservant la faculté dans des cas exceptionnels, de limiter la période pendant laquelle le réfugié (ou l'apatride) pourra rentrer, ladite période ne devant pas être inférieure à trois mois.
2. Les dispositions concernant la délivrance des certificats Nansen prévus dans les arrangements des 5 juillet 1922, 31 mai 1924, 12 mai 1926, 30 juin 1928 et dans la Convention du 28 octobre 1933 ainsi que celles de l'Accord intergouvernemental conclu à Londres le 15 octobre 1946, ne sont pas abrogées par le paragraphe 1 du présent article.
Commentaire
Actuellement, toute personne désireuse de se rendre à l'étranger est, généralement, obligée de se munir d'un passeport national et assez souvent de demander au pays où elle désire se rendre de lui délivrer un visa d'entrée. Le réfugié qui ne jouit pas de protection des autorités de son pays d'origine n'a pas un passeport national. Il lui serait donc impossible de quitter le pays de premier accueil si une pièce tenant lieu de passeport n'avait pas été établie à son intention.
Ces pièces remplaçant le passeport sont :
a) Le certificat dit Nansen ;
b) Le titre de voyage créé par l'Accord de Londres du 15 octobre 1946 ;
c) Des titres divers de voyage délivrés par les autorités administratives de certains pays.
Le certificat Nansen16 ainsi que le titre de voyage créé en vertu de l'Accord de Londres donnent toute satisfaction tandis que les titres divers mentionnés sous e) ne sont pas acceptés par de nombreux pays et n'offrent pas les mêmes avantages que les titres établis en vertu d'un accord international (a) et b)).
Il serait donc désirable que la pratique des titres de voyage délivrés en vertu d'un accord international fut généralisée. Dans ces conditions, le Comité spécial pourrait envisager que la Convention fasse une obligation aux Etats de devenir Parties à l'Accord de Londres du 15 octobre 1946.
Article 23 Concours administratif
1. Dans tous les cas où l'exercice d'un droit par un étranger requiert le concours des autorités de son pays (notamment des autorités consulaires) les Hautes Parties contractants désigneront une autorité qui son concours au réfugié (ou à l'apatride).
(Arrangement du 30 juin 1928)
2. L'autorité ainsi désignée délivrera ou fera délivrer notamment aux réfugiés ne pouvant se les procurer par d'autres moyens, des pièces :
a) Certifiant l'identité et la qualité des réfugiés,
b) Certifiant leur situation de famille et leur état-civil tels qu'ils résultent des actes accomplis ou de fait ayant eu lieu dans le pays d'origine du réfugié,
c) Attestant la régularité, la valeur et la conformité avec les anciennes lois du pays d'origine, des actes passés dans ces pays,
d) Certifiant la signature des réfugiés, les copies et les traductions des pièces rédigées en leur langue,
e) Attestant l'honorabilité et la bonne conduite du réfugié, ses états de service antérieurs, sa qualification professionnelle, ses titres universitaires ou académiques, etc.
f) Recommandant les réfugiés autorités compétentes, en particulier, pour les questions de visas, de permis de séjour, d'admission aux écoles, bibliothèques, etc.
3. Les certificats ainsi délivrés suppléeront à l'absence des actes et documents originaires et il leur sera accordé la même valeur.
Commentaire
Paragraphe 1
Le réfugié ne jouit pas de la protection et de l'aide des autorités de son pays d'origine.
Il s'ensuit que même si le gouvernement du pays d'asile lui accorde un statut qui lui assure un traitement équivalent ou meilleur que celui dont jouissent les étrangers, elles ne lui assurent pas par cela seul la jouissance des droits qui lui sont reconnus. Il faut, en effet, pour le réfugié jouisse effectivement de ces droits, qu'il obtienne le concours d'une autorité qui jouera à son égard le même rôle que jouent les autorités nationales à l'égard d'une personne pourvue de nationalité. Il est nécessaire que les Hautes Parties contractantes à défaut d'une autorité internationale, désignent une autorité nationalité qui prêtera son concours aux réfugiés et leur délivrera les pièces dont ils ont besoin.
Paragraphe 2
Pour accomplir les actes de la vie civile (mariage, divorce, adoption, règlement de succession, naturalisation acquisitions immobilières, constitution de société, ouverture de compte en banque, etc.) il est nécessaire que l'intéressé produise des pièces attestant son identité, sa qualité, son état civil, sa nationalité, etc. et s'il est étranger, les dispositions de sa loi nationale actuelle ou ancienne, la conformité des actes accomplis dans le pays d'origine avec la législation de ce pays, etc.
Il est aisé à l'étranger de se procurer ces pièces. Il n'a qu'à en faire la demande aux services nationaux qui fonctionnent dans le pays d'origine ou qui sont accrédités à l'étranger. Ils lui délivreront les pièces dont il a besoin. Le réfugié dont les liens avec son pays d'origine sont rompus ne peut les obtenir des autorités de ce pays. Ce sera, à défaut d'autorité internationale, à une autorité nationale désignée à cet effet de délivrer aux réfugiés toutes les pièces dont ils ont besoin. Le paragraphe 2 de l'article 21 donne une énumération de ces pièces.
CHAPITRE XI EXPULSION ET REFOULEMENT17
Article 24 (Voir Convention de 1933 - art. 3)
1. Chacune des Hautes Parties contractantes s'engage à ne pas éloigner de son territoire, en application de mesures de police, telles que l'expulsion ou le refoulement, les réfugiés (et apatrides) ayant été autorisés à y séjourner régulièrement à moins que lesdites mesures ne soient dictées par des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public.
2. Les sanctions pénales édictées contre les étrangers qui entrent sans autorisation préalable sur le territoire de la Partie contractante ne seront pas appliquées aux réfugiés qui cherchant à se soustraire aux persécutions, à condition que ces réfugiés se présentent sans délai aux autorités du pays d'accueil et leur exposent les raisons reconnues valables de leur entrées.
3. Chacune des Hautes Parties contractantes s'engage dans tous les cas à ne pas refouler les réfugiés sur les frontières de leur pays d'origine, ainsi que sur des territoires où leur vie ou leur liberté serait menacée en raison de Leur race, de leur religion, de leur nationalité ou de leurs opinions politiques.
4. Un réfugiés (ou un apatride) autorisé à séjourner régulièrement sur le territoire d'une Haute Partie contractante ne pourra être expulsé qu'en vertu d'une décision rendue par une autorité judiciaire.
5. Chacune des Hautes Parties contractantes se réserve le droit d'appliquer telle mesure d'ordre interne, qu'elle jugera opportune, aux réfugiée (ou apatrides) qui, frappés d'expulsion, seront dans l'impossibilité de quitter son territoire parce qu'ils n'auront pas reçu, sur leur requête, ou grâce à l'intervention de gouvernements ou par l'entremise du Haut Commissaire pour les réfugiés ou par celle d'institutions non gouvernementales, les autorisations et visas nécessaires leur permettant de sa rendre régulièrement dans un autre pays.
Commentaire
Paragraphe 1
Le droit souverain de l'Etat d'éloigner de son territoire les étrangers jugés indésirables ne saurait être contesté.
Toutefois, l'expulsion ou le refoulement qui sont en tout état de cause des mesures graves présentent un gravité particulière dans le cas du réfugié qui ne peut être renvoyé dans son pays d'origine et qu'on ne peut obliger aucune autre Etat à accepter. Il y aura peu de chances pour qu'un pays étranger accepte de recevoir un réfugié frappé d'expulsion et qui porte de ce fait le stigmate de l'indésirabilité. Toutes les frontières étant ainsi fermées au réfugié frappé d'expulsion, il n'a que deux possibilité : ou bien ne pas obéir à l'ordre, se terrer pour ne pas être découvert, ou bien franchir illégalement une frontière et pénétrer clandestinement sur le territoire d'un pays voisin. Là il est également obligé de se terrer pour ne pas être découvert. Dans les deux cas au bout d'un certain temps il est découvert, arrêté, traduit en justice, condamné et conduit à la frontière après avoir purgé sa peine. Pris entre deux ordres souverains, l'un lui enjoignant de quitter le pays, l'autre lui interdisant l'entrée du pays voisin, il mène la vie d'un hors-la-loi et peut devenir finalement un danger public.
Ainsi les mesures d'expulsion et de refoulement destinées à protéger l'ordre, aboutissent à des résultats opposés lorsqu'on veut les appliquer au réfugié sans tenir compte de sa situation particulière.
Le paragraphe 1 sans mettre obstacle à l'expulsion des réfugiés spécifie que cette mesure doit être dictée par des raisons graves de sécurité nationale ou d'ordre public.
Paragraphe 2
Le réfugié dont le départ du pays d'origine est généralement une évasion, est rarement en état de remplir les conditions requises pour pénétrer régulièrement (possession d'un passeport national et d'un visa) dans le pays de refuge. Il serait conforme à la notion d'asile d'exempter des sanctions pénales le réfugié, qui fuyant les persécutions après avoir passé clandestinement la frontière, se présente dans le plus bref délai aux autorités du pays d'asile et est reconnu comme réfugié de bonne foi.
Paragraphe 3
Le refoulement d'un réfugié sur la frontière du pays où sa vie ou sa liberté son t menacées en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques qui ne sont pas en conflit avec les principes énoncés dans la Charte des Nations Unies, équivaudrait à le livrer à ses persécuteurs.
Le texte du paragraphe 3 est repris dans la Convention de 1933 (article 3 - paragraphe 2) avec une addition aux termes de laquelle ce n'est plus seulement le pays d'origine qui est considérée mais encore les autres pays ou la vie ou la liberté du réfugié serait menacée pour les même raisons.
Paragraphe 4
L'expérience a montré qu'un grand nombre d'arrêtés d'expulsion sont provoqués par des dénonciations calomnieuses ou par la malveillance de concurrents évincés. Quelquefois les arrêtés procèdent d'une erreur sur la personne. Tant que la procédure de l'expulsion reste secrète et tant que l'expulsé est privé de tout moyen de présenter ses justifications, des décisions erronées sont inévitables. On voit deux solutions possibles :
La première solutions, indiquée dans le texte de l'article proposé, consisterait à ne permettre les expulsions qu'en application d'un décision de l'autorité judiciaire. On note que la Commission des droits de l'homme, dans le projet de Pacte international des droits de l'homme qu'elle a adopté au cours de sa cinquième session18 a introduit la disposition suivante (art. 12) :
« Aucune étranger légalement admis sur le territoire d'un Etat ne peut en être expulsé si ce n'est pour les motifs et suivant la procédure et les garanties qui sont prévus par la loi ».
La deuxième solution, plus modeste, et qui représenterait le minimum de garanties à donner au réfugié, consisterait à adopter la disposition suivante :
« Avant qu'une mesure d'expulsion ait été décidée ou exécutée, le réfugié devra être informé des raisons pour lesquelles il serait expulsé et il aura la faculté d'être entendu pour présenter sa défense ».
CHAPITRE XII MESURES EXCEPTIONNELLES
Article 25
Les mesures qu'une Haute Partie contractante serait appelée à prendre à titre exceptionnel contre la personne, les biens ou les intérêts des étrangers ressortissants à un Etat déterminé, ne seront p as appliquées aux réfugiés ressortissants de jure dudit Etat uniquement en raison du fait de leur appartenance juridique à cet Etat.
Commentaire
Après la Deuxième guerre mondiale de nombreux réfugiés qui avaient été persécutés par les Gouvernements des pays le l'Axe étaient soumis aux mesures d'exceptions prises contre les ressortissante des pays ennemis (internement, mise sous sequestre des biens, blocage des avoirs, etc.) du fait que formellement ils étaient restés de jure des ressortissants de ces pays.
L'injustice de ce traitement à été finalement reconnue et de nombreuses mesures administrative (Commission de criblage, tribunaux spéciaux, création d'une catégorie spéciale de réfugiés déclarés « non ennemis », etc.) sont venues adoucir la pratique des premières années.
Récemment, la Conférence diplomatique réunie à Genève en 1949, a introduit dans la Convention concernant la protection des personnes civiles en temps de guerre, une clause expresse stipulant « que les mesures exceptionnelles de sécurité (mise en résidence forcée et internement) ne seront pas appliquées aux réfugiés exclusivement sur la base de leur appartenance juridique à un état ennemi ». Si cette règle doit s'appliquer en temps de guerre, une règle analogue doit s'appliquer à fortiori en temps de paix.
L'objet de l'article 23 est précisément de faire échapper tant la personne que les biens et intérêts des réfugiés aux mesures d'exception.
CHAPITRE XIII COOPERATION AVEC LE HAUT COMMISSAIRE POUR LES REFUGIES
Article 26
Les Hautes Parties contractantes s'engagent à faciliter la tâche du Haut commissaire des Nations Unies pour les réfugiés et à se tenir en rapports constants avec celui-ci aussi longtemps que durera l'institution d'un Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.
Commentaire
Il est essentiel qu'il y ait une collaboration étroite constante et confiante entre le Haut commissaire et les gouvernements et pour cela des rapports suivis entre les gouvernements et le Haut commissaire sont nécessaires.
On doit noter que le Haut commissariat pour les réfugiés n'est pas une institution permanente. Ce Haut commissariat est prévu pur une durée de 3 ans à partir du 1er janvier 1951. Il disparaître peut-être le 31 décembre 1953 encore qu'il soit possible qu'il dure assez longtemps, néanmoins, il faut partir de cette donnée qu'il n'est pas une institution permanente.
Le caractère temporaire du Haut commissariat n'est pas une raison pour que la Convention ne prévoie pas une collaboration organisée des Parties contractantes avec le Haut Commissaire. Cette collaboration durerait tout le temps que durerait le Haut commissariat.
Mais il doit être entendu que la disparition du Haut Commissariat n'empêcherait pas la Convention de s'appliquer à la seule exception des dispositions concernant le Haut commissaire.
Article 27
Les Hautes Parties contractantes s'engagent à désigner une autorité chargée de réunir et de communiquer au Haut commissaire :
a) Des données statistiques relatives aux réfugiés (et apatrides), ainsi que les lois et règlements concernant le statut des réfugiés ;
b) Toutes informations concernant la condition des réfugiés (et apatrides) et l'application de la présente Convention.
Commentaire
Comme on l'a dit plus haut (article 21), il faut qu'il y ait dans chaque pays d'asile, à défaut d'autorité internationale, une autorité nationale qui ait la responsabilité des réfugiés, étant en contact avec les divers services nationaux s'occupant des réfugiés. C'est cette autorité qui serait désignée pour faire la liaison avec le Haut commissaire.
CHAPITRE XIV NATURALISATION
Article 28
Les Hautes Parties contractantes faciliteront, dans la mesure du possible, l'assimilation et la naturalisation des réfugiés (et apatrides). Elles s'efforceront notamment de réduire les taxes et les frais de la procédure pour les réfugiés (et apatrides) sans ressources.
Commentaire
L'Etat qui accorde la naturalisation a, à cet égard, une appréciation souveraine. On ne saurait lui imposer l'obligation d'accorder sa nationalité, même après un long délai, au réfugié qui est fixé sur son territoire, vu que la naturalisation confère au naturalisé un ensemble de prérogatives dont les droits politiques.
Cependant, sans établir à cet égard des obligations formelles, on peut demander aux Etats de faciliter, dans la mesure du possible, la naturalisation des réfugiés notamment en examinant avec bienveillance les demandes de naturalisation émanant de réfugiés et en réduisant l'obstacle d'ordre financier que peuvent représenter pour les réfugiés sans ressources les taxes et les frais de procédure.
Observation relative à l'article 28
A propos de l'article 28, l'idée a été émise qu'après une assez longue période (quinze ans par exemple), les autorités du pays où le réfugié ou l'apatride est fixé pourraient lu proposer de former une demande afin d'obtenir la naturalisation. Si le réfugié ne formait pas une telle demande dans le délai d'un an ou s'il ne justifiait pas son abstention par des raisons valables, la Partie contractante aurait la faculté de se considérer comme déliée des obligations de la Convention.
1. En faveur de cette idée, on peut avancer les arguments suivants : La condition du réfugié apatride de droit ou de fait représente une condition anormale qui ne doit pas être considérée comme définitive. Si après un délai de quinze ans, le réfugié ne veut ou ne peut retourner dans son pays d'origine et si le pays où il est fixé est prêt à lui octroyer sa nationalité, il est désirable qu'il soit naturalisé. En effet, si on reconnaît à l'individu un droit à la nationalité, il doit y avoir en contrepartie un devoir pour l'apatride à accepter, si elle lui est offerte, la nationalité du pays dans lequel il est établi depuis un long délai et qui est la seule nationalité à laquelle il puisse prétendre.
Si par hasard un changement politique survenait ultérieurement dans le pays d'origine du réfugié, rien n'empêcherait celui-ci d'y retourner et d'être réintégré dans sa nationalité première. On songerait d'autant moins à reprocher son changement de nationalité au réfugié que celui-ci n'en aurait pas pris l'initiative.
Enfin, si cette idée était adoptée, on ne pourrait plus reprocher à certains réfugiés, comme on l'a fait quelquefois, de « s'installer dans l'apatridie ».
2. Contre cette idée, on peut avancer les arguments suivants : Même après quinze ans le réfugié peut être resté foncièrement attaché à son pays d'origine et conserve l'espoir d'y retourner. Ainsi, les Italiens qui se sont réfugiés à l'étranger après l'instauration du régime fasciste en 1922, ont pu retourner dans leur patrie une vingtaine d'années plus tard. La nationalité ne doit pas être imposée à un étranger en heurtant ses sentiments intimes.
Dans le cas de personnes qui ont joué un rôle politique et représentent une cause ou un parti, une naturalisation forcée serait particulièrement fâcheuse.
Enfin, il n'est pas toujours vrai qu'après un changement de régime le gouvernement du pays d'origine s'empressera de réintégrer dans leur nationalité première les réfugiés qui auront, entre-temps, acquis une nationalité étrangère. Cette réintégration pourra exiger des formalités et entraîner des délais. Dans certains cas, le nouveau gouvernement pourra même, en empêchant ou retardant la réintégration, mettre à l'écart des adversaires politiques.
CHAPITRE XV DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET GENERALES
Article 29
Les personnes qui ont été déportées de leur pays d'origine ou de leur résidence habituelle par les autorités nazies au cours de la Deuxième guerre mondiale et qui se trouvent sur le territoire d'une des Parties contractantes seront considérées comme remplissant la condition de résidence régulière au regard des dispositions de la présente Convention pour le temps pendant lequel elles auront séjourné dans le pays où elles avaient été déportées.
Commentaire
Un certain nombre de dispositions de l'avant-projet subordonne la jouissance de certains droits à la condition de la résidence régulière. Afin d'écarter tout doute en ce qui concerne le cas des personnes déplacées, c'est-à-dire qui ont été introduites par force dans un pays, il conviendrait de stipuler expressément que le temps passé dans le pays dans lequel elles ont été déportées compte pour la résidence régulière.
Article 30
Chacune des Hautes Parties contractantes s'engage à prendre, conformément à sa constitution, les mesures législatives ou autres nécessaires pour assurer l'application de la Convention.
Commentaire
Cet article est un rappel du devoir de tout gouvernement qui souscrit un engagement international de faire en sorte qu'il puisse assurer l'exécution de ces obligations en prenant, conformément à sa constitution, les mesures nécessaires à cet effet.
Le texte de l'article 28 est la reproduction de l'article 27 de la Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 2 décembre 1949.19
Article 31 (Application respective)
de la présente Convention et des Conventions de 1933 et de 1938)
Dans le cas où des Etats seraient Parties aux Convention du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938, la présente Convention ne s'appliquera pas aux réfugiés visés par les Convention précitées.
Commentaire
Il est nécessaire de prévoir la question. En effet, des Etats Parties à la fois aux Conventions de 1933 et de 1938, d'une part, t à la nouvelle Convention, d'autre part, auraient des obligations différentes vis-à-vis des mêmes personne sen vertu du jeu des deux catégories de Conventions.
La solution que consacre le projet d'article ci-dessus est celle exposée dans l'introduction (voir pages 5, 6 et 7 - solution B).
Clauses finales
Article 32 (clause compromissoire)
S'il s'élève entre les Parties à la présente Convention un différend quelconque relatif à son interprétation ou à son application, et si ce différend ne peut être réglé par d'autres moyens, il sera, à la demande de l'une quelconque des Parties au différend, soumis à la Cour internationale de Justice.
Commentaire
Cette disposition, qui a un très grand intérêt, est habituelle.
Article 33 (Signature, ratification, adhésion)
1. La présente Convention sera ouverte jusqu'au ...... (un an après l'ouverture de la Convention à la signature) à la signature de tous les Etats Membres des Nations Unies et de tout Etat non Membre auquel le Conseil économique et social aura adressé une invitation à cet effet.
2. Elle sera ratifiée et les instruments de ratification seront déposés auprès du Secrétaire général des Nations Unies.
3. Les Etats mentionnées au paragraphe premier, qui n'auront pas signé la Convention avant le ...... (date du jour indiqué au paragraphe premier) pourront y adhérer.
L'adhésion se fera par le dépôt d'un instrument d'adhésion auprès du Secrétaire général des Nations Unies.
Commentaire
Ces dispositions sont habituelles.
Article 34 (Entrée en vigueur)
La présente Convention entrera en vigueur le quatre-vingt-dixième jour qui suivra la date du dépôt du deuxième instrument de ratification ou d'adhésion.
Pour chacune des Etats qui ratifieront ou adhèreront après le dépôt du deuxième instrument de ratification ou d'adhésion, elle entrera en vigueur le quatre-vingt dixième jour qui suivra la date du dépôt par cet Etat de son instrument de ratification ou d'adhésion.
Commentaire
Etant donné le caractère de la Convention, elle peut avec avantage entrer en vigueur après que deux Etats auront donné leur ratification ou leur adhésion.
Article 55 (Réserves)
1. Les Etats pourront formuler des réserves concernant exclusivement les dispositions des articles ... (On déterminera quel seront cas articles).
2. Tout Etat déjà Partie à la Convention pourra à tout moment introduire des réserves concernant les articles indiquée au paragraphe 1. Il adressera à cette fin une notification écrite au Secrétaire général des Nations Unies.
Ces réserves ainsi notifiées prendront effet un an après la date de la réception de la notification.
3. Tout Etat déjà Partie à la Convention pourra à tout moment retirer tout ou partie des réserves qu'il avait antérieurement formulées au moyen d'une notification écrite adressée au Secrétaire général.
Les réserves ainsi retirées cesseront de s'appliquer le quatre-vingt-dixième jour qui suivra la date de réception de cette notification.
Commentaire
Paragraphe premier
Le système de réserves est adapté au caractère de la Convention. Celle ci continent un certain nombre de dispositions que l'on considérerait comme essentielles et qui ne pourraient faire l'objet de réserves parce qu'autrement l'adhésion donnée à la Convention aurait peu ou pas de valeur.
Par contre, les autres dispositions pourraient faire l'objet de réserves de la part des Etats. Ces réserves étant autorisées par la Convention elle-même, les Etats n'auraient qu'à les formuler en s'engageant.
Deuxième paragraphe
Cette disposition est en relation avec l'article 37 qui prévoit que la Convention peut être dénoncée à tout moment au moyen d'une notification qui prend effet un an plus tard. L'Etat qui pourrait dénoncer la Convention peut, dans les mêmes conditions, introduire des réserves nouvelles.
Troisième paragraphe
Si un Etat veut retirer des réserves qu'il avait formulées, il peut le faire à tout moment au moyen d'une notification. Cette notification prend effet après un délai de 90 jours seulement, prévu à seul fin de faire en sorte que les autres Etats intéressés aient pu être informés.
Article 36 (Clauses coloniale)
1. Tout Etat pourra déclarer lors de la ratification ou de l'adhésion que la présente Convention ne s'appliquera pas à tout ou partie des territoires qu'il représente sur le plan international.
2. Tout Etat pourra ultérieurement notifier au Secrétaire général des Nations Unies qu'il désire que la présente Convention s'applique à tout ou partie de ses territoires qui auront fait l'objet d'une déclaration aux termes du paragraphe précédent, et la présente Convention s'appliquera à tous les territoires mentionnées dans cette notification le quatre-vingt-dixième jour qui suivra la date de réception de cette notification.
Commentaires
Cette clause, qui a des aspects politiques, a soulevé des controverses.
Le Secrétaire général pense que conformément à la méthode qu'il a suivie pour la préparation de cet avant-projet, il ne devait pas omettre cette clause. Le Comité décidera.
Article 37 (Durée et dénonciation)
1. Tout Etat Partie à la Convention pourra la dénoncer à tout moment, au moyen d'une notification écrite adressée au Secrétaire général des Nations Unies.
2. La dénonciation prendra effet pour la Partie intéressée un an après la date à laquelle elle aura été reçue par le Secrétaire général des Nations Unies.
Commentaire
Il est en général préférable de fixer à une certaine période (5 ou 10 ans) la durée d'une convention internationale, afin de créer une plus grande stabilité des relations internationales.
Si dans le cas présente on propose de permettre de dénoncer la Convention à tout moment, la dénonciation devant sortir ses effets au bout d'un an, c'est à cause du caractère particulier de la question des réfugiés qui peut évoluer. Les Etats hésiteront moins à s'engager s'ils savent que, si une situation nouvelle se présente, ils auront la faculté de dénoncer la Convention.
Article 38 (Revision)
Une demande de revision de la présente Convention pourra être formulée en tout temps par toute Partie contractante, par voie de notification écrite adressée au Secrétaire général.
L'Assemblée générale statuera sur les mesures à prendre, le cas échéant, au sujet de cette demande.
Commentaire
Cet article est la reproduction de l'article 16 de la Convention sur le génocide du 9 décembre 1948.
Les questions relatives aux réfugiés évoluent. Dans ces conditions, une revision peut être nécessaire même après une période de temps relativement courte.
Si une Partie contractante formule une demande de revision l'Assemblée générale devra examiner le problème.
Article 39 (Notifications par le Secrétaire général)
Le Secrétaire général des Nations Unies notifiera à tous les Etats Membres des Nations Unies et aux Etats non Membres mentionnées à l'article 33 :
a) Les signatures, ratifications et adhésion reçues en application de l'article 32 ;
b) La date à laquelle la présente Convention entrera en Vigueur, en application de l'article 34 ;
c) Les réserves ajoutées ou retirées en application de l'article 35 (paragraphe 2 et 3) ;
d) Les dénonciations reçues en application de l'article 37 ;
e) Les demande de revision reçues en application de l'article 38.
Commentaire
Néant.
Article 40 (Langues, date)
La présente Convention, dont les textes anglais, chinois, espagnol, français et russe feront également foi, portera la date du ...
Commentaire
Néant.
1 Il s'agit de l'amélioration de la condition des réfugiés et des apatrides et de la suppression de l'apatridie.
2 Il faut noter que le texte français et le texte anglais tels qu'ils sont reproduits dans le document E/1553 « Résolution - 5 juillet - 15 août 1949 - Conseil économique et social - Documents officiels, quatrième année, neuvième session, supplément N° 1 » - page 60, ne concordent pas. Il est dit dans le texte anglais : « of refugees and stateless persons » et dans le texte français : « des réfugiés et personnes déplacées »
3 Document E/1112
4 On trouvera dans les annexes le texte de l'arrangement relatif au statut juridique des réfugiés russes et arméniens signe à Genève le 30 juin 1928.
Cet arrangement auquel à la date du 10 juillet 1944 dix Etats étaient devenus parties, est caractérisé par ce fait qu'il comprend une série de recommandation adressées aux Etats.
5 Cette extension s'est faite de deux manières :
Soit par la conclusion d'un nouvel accord international (Protocole additionnel du 14 septembre 1939 tendant le bénéfice de la Convention de 1938 aux réfugiés provenant d'Autriche).
Soit par des décisions particulières des Etats (France - Décret du 15 mars 1945 étendant le bénéfice de la Convention de 1933 aux réfugiés espagnols).
6 Pour ce, les Etats lorsqu'ils deviendraient parties à la convention nouvelle devraient dénoncer les conventions anciennes.
7 La Convention de 1933 à la date du 11 juillet 1944 liait 8 Etats, savoir : Belgique, Bulgarie, Danemark, France, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, Norvège, Tchécoslovaquie.
La Convention de 198 à la date du 11 juillet 1944 liait 3 Etats, savoir. Belgique, France, Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord.
8 La résolution de la Commission des droits de l'homme était ainsi conçue :
« 46. Apatrides
La Commission a examiné le projet du résolution relatif aux apatrides proposé par le Groupe de travail chargé d'établir une convention (document E/CN.4/56, page 18). En conséquence, elle a adopté la résolution suivante :
La Commission des droits de l'homme
1) Estime souhaitable :
a)...
b) Que l'Organisation des Nations Unies examine sans retard le statut juridique de personnes qui ne jouissent de la protection d'aucun gouvernement, cet examen devant porter notamment sur leur protection juridique et social ; sur les papiers officiels à leur donner, en attendant qu'elles acquièrent leur nationalité.
2) Recommande que cette étude soit entreprise en consultation avec les institutions spécialisées qui assurent à présent la protection de certaines catégories de personnes ne jouissant de la protection d'aucune gouvernement et qu'il soit tenu compte des accords et convention internationaux pertinents. »
(Voir les procès-verbaux du Conseil économique et social, troisième année, sixième session, supplément No. 1, pages 13 et 14).
9 Document E/1112.
10 Documents parlementaires - Chambre.
Annexe No. 6988, séance du 17 mars 1936, p. 627.
11 Voir Etude E/1112, Fasc. I, pp. 38, 73./p>
12 voir Etude E/1112 - Fasc. I - pp. 38, 76./p>
13 Voir Etude E/1112, Fasc. I - P. 39 et 77.
14 1) V. Etude E/1112 - Fasc. I - p. 32 s et 70 ss.
15 V. Etude E/1112 - Fasc. I - Pages 37 et 71.
16 A la date du 10 juillet 1944, 33 pays étaient Parties à l'Arrangement relatif à la délivrance des certificats d'identité aux réfugiés russes, signé à Genève le 5 juillet 1922.
A la même date, 20 pays étaient Parties à l'Arrangement relatif à la délivrance des certificats d'identité aux réfugiés russes et arméniens, complétant et amendant les Arrangements antérieurs du 5 juillet et du 31 mai 1924 signé à Genève le 12 mai 1926.
(Voir signatures, ratifications et adhésions concernant les Accords et Conventions conclus sous les auspices de la Société des Nations - 21ème liste).
17 V. Etude E/1112 - Fasc. I - p. 26 et 74.
18 Rapport de la cinquième session de la Commission des droits de l'homme - E/1371 - E/CN.4/350-23 juin 1949, page 12.
19 Voir document A/1164-30 novembre 1949 et document A/1194-3 décembre 1949.